На правах рукописи

 

 

 

 

СТЕНИНА

Виктория Константиновна

 

 

Конституционно-правовой механизм осуществления парламентского контроля

в Российской Федерации

 

 

Специальность: 12.00.02 —

конституционное право; муниципальное право

 

 

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

 

 

Москва — 2007


Работа выполнена в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации

 

Научный руководитель:                          кандидат юридических наук

                                                                 Усанов Владимир Евгеньевич

 

Официальные оппоненты:                       доктор юридических наук, профессор

                                                                 Лагуткин Александр Владимирович

 

                                                                 кандидат юридических наук

                                                                 Исраелян Валентин Борисович

 

Ведущая организация:                             НОУ «Институт международного права

                                                                 и экономики им. А.С. Грибоедова»

 

Защита состоится 22 ноября 2007 г. в 16 час. в на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при ННОУ «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ «Московский гуманитарный университет».

 

Автореферат разослан «____» ____________ 2007 г.

 

 

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент                                            Е.В. Белоусова

 

 

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Масштабные реформы конца ХХ — начала ХХI века объективно потребовали модернизации модели государственной власти, становления ряда новых государственных институтов. Однако это привело к качественному изменению функций отдельных органов государственной власти, в том числе к корректировке контрольно-надзорной деятельности государства. В теории конституционного права вопрос о функциях парламента рассматривается как проблема, имеющая политико-правовое значение, отличающаяся противоречивыми подходами. Вероятно, здесь сказалось характерное для обстановки реформ негативное отношение к контрольной функции государства и абсолютизация идеи о том, что в условиях рыночных отношений ее значение будет сведено к минимуму.

Как показала практика становления и развития российской государственности, недооценка контрольной функции неизбежно влечет за собой негативные последствия. В связи с этим важное значение приобретает совершенствование института парламентского контроля, который, несмотря на негативные социально-политические и правовые условия все же сформировался в обновленной Российской Федерации.

Декларирование в Конституции России 1993 г. принципа разделения властей при одновременном умолчании о контрольной функции парламента не привело к созданию надежного механизма сдержек и противовесов, хотя ограниченные возможности Федерального Собрания Российской Федерации в области парламентского контроля все же стали играть свою положительную роль в стабилизации положения в стране. Особенностью сложившейся ситуации является и то, что региональный законодатель не воспринял подход федерального центра к оценке и регламентации контрольных полномочий парламента. Это привело к формированию опыта в сфере контрольной деятельности региональных парламентов, сыгравшего положительную роль для сбалансированности ветвей власти в субъектах Российской Федерации. Поэтому представляется актуальным системное исследование конституционно-правовых основ парламентского контроля, что и обусловило выбор автором темы диссертационного исследования.

В диссертации представлены правовые модели федерального и регионального парламентского контроля, детально проанализировано их содержание. Выявлены основные тенденции, характерные для создания конституционно-правового механизма реализации парламентского контроля в субъектах Российской Федерации и показаны возможности использования регионального законодательного опыта для совершенствования регламентации контрольных полномочий Федерального Собрания РФ.

Важно понимание парламентского контроля в качестве межотраслевого правового института, в структуру которого входят нормы федерального и регионального конституционного законодательства, правовые установления, непосредственно регламентирующие деятельность парламентов, нормы финансового и административного законодательства. Конституционные нормы этого института детализируются в регламентах палат парламентов, а также проходят конституционализацию в специальных законодательных актах. Данная тенденция имеет разные проявления, как на федеральном, так и на региональном уровнях, что привело к появлению различных правовых моделей парламентского контроля.

Для конституционного законодательства зарубежных стран характерны различные правовые модели парламентского контроля, которые выделены и охарактеризованы диссертантом. При разработке федеральной модели парламентского контроля были учтены лишь отдельные элементы этой функции парламента, зафиксированные на конституционном уровне в зарубежных странах; на уровне же ряда субъектов РФ был воспринят зарубежный опыт, оптимально отражающий механизм контрольной функции парламента. Поэтому вопрос об использовании зарубежного опыта в рассматриваемой области сохраняет свою актуальность. Особое внимание в работе уделено вопросам правового обеспечения парламентского контроля законодательными актами, показана специфика этой нормотворческой деятельности.

Степень научной разработанности темы исследования. Рост числа научных публикаций (монографий, книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последнее десятилетие однозначно свидетельствует о неподдельном интересе исследователей и ученых к теме парламентского контроля в Российской Федерации, вопросам контрольных функций законодательной власти в России как объекта правовых исследований, а также проблемам реализации правового и организационного механизмов осуществления парламентского контроля за деятельностью институтов исполнительной власти.

Тема диссертационного исследования относится к числу малоизученных в современной науке. Отдельного монографического исследования парламентского контроля в России и парламентского расследования в системе парламентского контроля. Тем не менее, существует большой массив литературы, так или иначе затрагивающий данную проблематику, носящий, однако, фрагментарный характер.

Проблема конституционно-правовых основ парламентского контроля, которая рассматривается в данном научном исследовании, по своей природе является междисциплинарной и находится в сфере внимания специалистов, занимающихся конституционным (парламентским), административным, финансовым правом, теорией государства и права. В последние годы интерес к данной теме значительно возрос. Появились публикации, предметом которых является теоретико-правовые и конституционные основы парламентского контроля, в частности, таких авторов, как: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, О.Н. Булаков, А.Б. Венгеров, Ю.А. Дмитриев, В.В. Журавлев, А.И. Ковлер, Е.И. Колюшин, А.А. Корнилаева, О.Е. Кутафин, В.В. Лапаева, А.П. Любимов, В.Д. Мазаев, Л.А. Окуньков, О.Г. Румянцев, Е.А. Соломатина, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, Е.Ю. Черкашин, В.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.

О контрольных функциях государственных органов и контроле и надзоре в системе исполнительной власти современной России известны труды таких ученых, как: П.А. Астафичев, С.В. Васильева, В.А. Виноградов, А.А. Вихарев, Л.Д. Гагут, О.Н. Гейхман, И.В. Гранкин, В.А. Жуков, С.Е. Заславский, Е.Ю. Зинченко, О.А. Колобов, А.А. Корнилов, И.В. Котелевская, В.Б. Кувалдин, А.А. Максмов, П.Г. Мижуев, Д.В. Пожарский, Р.М. Романов, И.П. Рыбкин, В.А. Рыжков, О.Е. Савенко, М.С. Саликов, А.А. Сергунин, К.Н. Соколов, И.М. Степанов, Н.С. Столяров, В.Н. Татищев, Ю.С. Тихомирова, А.Ю. Царев, С.М. Шахрай, В.А. Эмиров, Л.М. Энтин.

По проблемам государственного финансового контроля известны работы А.В Морозова, Е.Ю. Грачевой, В.А. Капля, А.В. Крикунова, А.А. Моруковой, С.М. Шахрая; по вопросам осуществления федерального парламентского контроля известны труды Г.Ю. Диваевой, С.В. Бендюриной; тему парламентского контроля в субъектах Российской Федерации в юридической науке представлена, в частности, работами А.В. Кузнецова, А.Г. Гатауллина; по проблемам парламентского контроля в зарубежных странах известны работы Ю.М.Воронина, Е.В. Ковряковой, Е.А. Кузьменко, Р.Е. Мешалкиной и др.

Особым направлением, основоположником которого является С.В. Степашин, является разработка и развитие теории государственного аудита в России. Кроме того, вопросы становления и развития финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами, изучали С.Б. Абрамов, О.В. Андреева, З.М. Ахмедова, Ю.М. Воронин, В.А. Двуреченских, В.В. Мясников, О.В. Роньжина, А.Н. Саунин, Н.Ф. Соковикова, А.Д. Соменков, Н.С. Столяров, В.О. Флек, Ю.А. Чегренец, Ю.А. Чернавин, С.О. Шохин и др.

Однако в современных условиях не проводились системные научные исследования, охватывающие теоретико-правовые, конституционно-правовые и иные законодательные механизмы осуществления парламентского контроля, учитывающие результаты широкомасштабной конституционно-правовой реформы в России, а также зарубежный опыт в этой области. Поэтому комплексное изучение всех этих аспектов в своем системном единстве представляется актуальным для конституционного и парламентского права.

Целью исследования является определение на основе комплексного системного анализа действующего российского законодательства и правоприменительной практики особенностей конституционно-правового механизма парламентского контроля в Российской Федерации (контрольной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации) в интересах обоснования предложений по совершенствованию парламентского контроля в современной России.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:

— проведение комплексного анализа научно-теоретического материала, посвященного контрольной функции Федерального Собрания РФ, законодательных органов субъектов РФ и на его основе определение соответствия состояния научного исследования данного вопроса потребностям современной правовой науки и предложение варианта обобщенного изложения концепции парламентского контроля;

— уточнение и выработка авторского определения понятия парламентского контроля как одной из функций представительных органов государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ;

— исследование и выявление структуры парламентского контроля в России;

— изучение и научный анализ опыта становления и развития института парламентского контроля в Российской Федерации и зарубежных странах;

— исследование возможности эффективного применения опыта зарубежных стран в России в целях организации и правового регулирования парламентского контроля;

— выявление и научный анализ правовой базы парламентского контроля в России, а также научно-обоснованное определение ее теоретической модели в интересах обоснования направлений ее дальнейшей модернизации в России;

— изучение и систематизация нормативных правовых актов, составляющих правовую основу регионального парламентского контроля;

— обоснование идеальной (эффективно действующей) теоретической модели парламентского контроля и внесение обоснованных с теоретической и практической точки зрения предложений по совершенствованию регионального законодательства в данной области;

— исследование вопросов формирования современной правовой основы парламентских (депутатских) расследований в России, по результатам которого внесение конструктивных предложений по ее совершенствованию;

— обоснование теоретико-правовых предложений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в сфере регулирования парламентского контроля в Российской Федерации, а также разработка авторской Концепции парламентского контроля.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования составляют нормы конституционного, административного и финансового права, регламентирующие правовой механизм осуществления парламентского контроля в Российской Федерации (порядок и формы контрольной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных органов субъектов Российской Федерации).

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить конституционно-правовые основы и особенности парламентского контроля в России, обозначить перспективы развития конституционного законодательства в этом направлении, сформулировать Концепцию конституционно-правовых основ парламентского контроля в России.

Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по конституционному, парламентскому, финансовому и административному праву, теории и истории государства и права, учения о правах человека, отраслевым юридическим наукам, политологии, социологии, философии и др.

Исследованию подвергались, в частности, следующие утратившие силу и действующие нормативные правовые акты: Конституция РФ 1993 г., Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», постановление Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации от 24 декабря 2004 г. № 1409-IV ГД «О Проекте Федерального закона № 118923-4 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Эмпирическую базу исследования составили:

1. Исследование в виде опроса 65 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ на тему: «Правовая модель федерального парламентского контроля: проблемы и перспективы развития», выявившее законодательные пробелы в механизме реализации законодательной властью Российской Федерации своих контрольных функций (март 2006 г.).

2. Исследование в виде опроса 32 членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ на тему: «Системно-структурное устройство парламентского контроля в современной России», результатом которого стали выводы о необходимости принятия Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности государственного (публичного) аудита субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» (август-сентябрь 2006 г.).

3. Предметное интервьюирование 24 специалистов Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ, 15 сотрудников Счетной палаты РФ и 10 сотрудников Аппарата Правительства РФ на тему: «Конституционные варианты регламентации парламентского расследования в России», выявившее необходимость четкой законодательной регламентации оснований и правил (механизма) проведения парламентского расследования (см.: приложения) (апрель 2007 г.).

4. Изучение и систематизация нормативной правовой базы, регулирующей основы парламентского контроля в России, и судебной практики по разрешению конфликтов в сфере осуществления законодательными органами Российской Федерации своих контрольных функций, за период 2000-2007 гг. (см.: п.п. 1-50 списка использованной литературы), в результате которых были сделаны выводы о перспективах законодательного развития и правоприменительной практики парламентского контроля (май-август 2007 г.).

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых научных исследований в сфере конституционного и парламентского права, посвященных изучению конституционно-правового механизма осуществления и особенностей реализации механизма парламентского контроля в России. Диссертация разрешает комплексную научную задачу, связанную с выработкой системы теоретических положений, которые в своем единстве образуют концептуальные правовые механизмы парламентского контроля в современной России. В работе переосмыслены — с учетом современных реалий государственно-правового развития страны — сущность, правовой механизм парламентского контроля, реализуемого, как на федеральном, так и региональном уровнях. Автором доказывается необходимость разработки и принятия Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности государственного (публичного) аудита субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», а также иных законов, принимаемых с учетом региональной специфики.

Научная новизна диссертации заключается в следующем:

— обоснован вывод о необходимости официального признания в современной юридической науке и практике института парламентского контроля, а также вывод о признании данного института в качестве межотраслевого;

— сформулирована и обоснована авторская Концепция совершенствования института парламентского контроля в Российской Федерации, принятие и реализация которой, с одной стороны, могут способствовать модернизации правовых моделей парламентского контроля, осуществляемого в России на федеральном и региональном уровнях, с другой стороны, — повышению эффективности этого вида парламентской деятельности;

— на основе сравнительно-правового анализа конституционных моделей парламентского контроля и парламентских расследований за рубежом определены возможности использования законодательного опыта ряда стран для совершенствования парламентского законодательства России.

Работа содержит теоретические положения, обогащающие конституционное и парламентское право в части изучения конституционно-правового механизма осуществления парламентского контроля в России.

На защиту выносятся следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации:

1. Вывод о том, что парламентский контроль следует понимать в двух значениях:

теоретико-правовом, как систему научных положений (теорию парламентского контроля), складывающихся в условиях низкой эффективности деятельности государственного аппарата и призванных стать одним из базовых формирующих элементов системы сдержек и противовесов в условиях разделения властей;

практическом, как самостоятельную организационно обеспеченную деятельность (функцию) парламентариев, парламентских комитетов и комиссий, а также специально создаваемых парламентом органов по применению нормативно регламентированных мер, осуществляемую с целью выявления и реагирования на противоправные действия должностных лиц исполнительной ветви власти.

2. Вывод о том, что механизм парламентского контроля в Российской Федерации, гарантирующий соблюдение принципа законности в деятельности исполнительной ветви власти, образует триединство следующих параметров: круг субъектов, уполномоченных на осуществление парламентского контроля; правовой инструментарий, при помощи которого оперирует данная функция; цель в виде противодействия нарушениям со стороны исполнительной ветви власти.

3. Заключение о том, что институт парламентского контроля является межотраслевым институтом (как часть системы общественного (социального) контроля и государственного контроля) и отличается сложным системно-структурным устройством, составные компоненты которого с учетом ряда критериев дифференцируются следующим образом:

— с учетом субъектного состава парламентского контроля — на контроль, осуществляемый непосредственно парламентом, и проводимый органами, создаваемыми парламентом;

— с учетом сфер парламентского контроля выделяются его направления (подфункции). На региональном уровне это контроль за выполнением регионального бюджета; за выполнением региональных целевых программ и планов социально-экономического развития; за выполнением региональной инвестиционной программы; за выполнением бюджета территориальных государственных внебюджетных фондов; за собственностью; за использованием включенных в региональный бюджет кредитных ресурсов и ассигнований из федерального бюджета;

— с учетом дифференциации норм на материальные и процессуальные выделяются правовые положения, которые устанавливают контрольные полномочия парламента, и юридические процедуры (финансовый контроль, парламентское расследование, депутатская проверка).

4. Вывод о том, что правовая модель федерального парламентского контроля включает в себя: 1) конституционные нормы и детализирующие их положения регламентов палат Федерального Собрания РФ; 2) специальные нормы федеральных законов «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»; 3) нормы профильных федеральных законов, определяющие статус и содержание деятельности Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека РФ, которые в своем единстве создают процессуальный механизм реализации парламентского контроля.

Поскольку недостаточный парламентский контроль на федеральном уровне по отношению к исполнительной власти снижает эффективность всего конституционно-правового механизма сдержек и противовесов в условиях разделения властей, поскольку необходимо принятия Федерального закона «О контрольной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации».

5. Вывод о том, что правовая модель регионального парламентского контроля в своем оптимальном варианте включает в себя: 1) нормы конституций (уставов) субъектов РФ и детализирующие их положения регламентов законодательных собраний субъектов РФ; 2) нормы специальных законов, определяющих правовую основу деятельности региональных парламентов; 3) нормы законов, устанавливающих статус депутатов законодательных собраний субъектов РФ; 4) специальные законы, регламентирующие контрольные функции законодательных собраний субъектов РФ; определяющие статус и содержание деятельности региональных контрольно-счетных палат; регулирующих контрольные функции парламента в сфере бюджета и финансов; устанавливающих статус уполномоченных по правам человека.

6. Заключение о том, что содержательный аспект и законодательная техника создания модели регионального парламентского контроля в отдельных субъектах РФ создает прецедент для использования соответствующего законодательного опыта и на федеральном уровне. Данная правовая модель может быть оптимизирована за счет подготовки и принятия Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности государственного (публичного) аудита субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», а также иных законов, принимаемых с учетом региональной специфики.

7. Вывод о том, что понятие «парламентское расследование» имеет двойственную правовую природу, представляя собой, с одной стороны, важнейшую форму парламентского контроля, с другой стороны, — особый вид процессуальной деятельности, регламентация которого должна быть подчинена основным закономерностям, в соответствии с которыми осуществляется тот или иной вид процессуальной деятельности. Сложное отношение законодателя к этой форме парламентского контроля и особому виду процессуального производства предопределило различные подходы к конституционно-правовому и законодательному регулированию отношений, возникающих в процессе осуществления парламентского контроля и привлечения его объектов к политической или юридической ответственности.

Обобщение имеющегося в этой области отечественного опыта позволяет выделить следующие основные подходы к формированию конституционно-правовой и законодательной основы для проведения парламентского расследования:

а) фиксационный, который был характерен для советского периода, когда в Конституции СССР и Конституции РСФСР имелось прямое упоминание об этой форме парламентского контроля, однако только в организационно-правовом контексте;

б) регламентация парламентских расследований парламентским законодательством, когда федеральное законодательство содержит нормы, в косвенной форме позволяющие организационно обеспечивать проведение парламентских расследований (например, Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ);

в) регламентация парламентского расследования путем внесения поправок в Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентских расследованиях Федерального Собрания РФ» и принятия проекта Федерального закона «О Коллегии Уполномоченных прокуроров, о внесении дополнений в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (2005 г.).

8. Вывод о том, что законодательстве зарубежных стран следует выделять две конституционные модели парламентского контроля:

— в зависимости от формы правления в стране (характерные для стран с парламентской формой правления, с президентской формой правления и со смешанной формой правления);

— в зависимости от формы парламента (активные, реактивные, маргинальные и минимальные).

9. Заключение о том, что анализ основных законов государств Европейского Союза позволяет выделить четыре основных направления законодательной деятельности парламентов, обеспечивающей наиболее эффективную реализацию механизма парламентского контроля:

— фиксация положений, посвященных направлениям контрольной парламентской деятельности (ее формам) в главах (разделах) основных законов, посвященных статусу (компетенции, предметам ведения) парламента;

— сосредоточение норм, посвященных парламентскому контролю, в отдельных автономных разделах основных законов страны;

— фиксация отдельных положений, посвященных направлениям контрольной парламентской деятельности, ее формам в главах (разделах) основных законов, посвященных статусу (компетенции, предметам ведения) парламента, в дополнение к которым принимается специальный закон, регламентирующий парламентский контроль;

— наличие в национальных конституциях норм, позволяющих парламенту учредить, а в ряде случаев и определить содержание деятельности органов парламентского контроля, прежде всего контрольно-счетных палат.

10. Вывод о том, что правовая модель парламентского расследования в зарубежных странах предусматривает определение конкретных парламентских структур (временных комиссий), осуществляющих этот особый вид процессуальной деятельности. Как правило, в двухпалатных парламентах большинства современных зарубежных государств допускается создание совместных комиссий (от каждой палаты). Исключение из общего правила составляет конституционное законодательство США, согласно которому возможно создание как постоянных, так и временных расследовательских комитетов. Процедура создания этих структур призвана обеспечить объективность расследований, так как вводится правило создания их пропорционально числу депутатов во фракциях.

В России абсолютизирован «европейский» вариант, при котором парламентское расследование может проводить только объединенная комиссия двух палат, что существенно ограничивает контрольные возможности, как Государственной Думы, так и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, во-первых, освещают и переосмысливают конституционно-правовой механизм осуществления парламентского контроля в России (как на уровне контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации, так и на уровне законодательных органов субъектов Российской Федерации), во-вторых, развивают и дополняют понятийный материал, на котором строится изучение дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Парламентское право» и учебного спецкурса «Актуальные проблемы теории и правового обеспечения института парламентского контроля».

Проведенный диссертантом анализ конституционного и парламентского законодательства зарубежных стран позволил соискателю сформулировать ряд теоретических положений, характеризующих основные конституционные модели парламентского контроля и парламентского расследования, что значимо для совершенствования отечественного конституционного и парламентского законодательства. Выводы по диссертации обогащают и конкретизируют положения конституционного и парламентского права применительно к институту парламентского контроля.

Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, касающиеся конституционно-правового механизма парламентского контроля в Российской Федерации (на уровне контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации и на уровне законодательных органов субъектов Российской Федерации) могут способствовать, во-первых, повышению эффективности действующего российского конституционного (парламентского) законодательства, во-вторых, повышению эффективности работы органов государственной власти (в частности, законодательной, на уровне федерального и регионального парламентов).

Системный и грамотный подход российского законодателя к конституционно-правовому механизму парламентского контроля в Российской Федерации во многом способствует повышению эффективности проводящейся в России правовой реформы. Материалы диссертации будут полезны для преподавания и изучения учебного курса «Парламентское право» и базой для учебного спецкурса «Актуальные проблемы теории и правового обеспечения института парламентского контроля», создающего предпосылки для детального изучения и анализа проблем контрольной деятельности Федерального Собрания РФ и региональных парламентов.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в восьми научных публикациях автора в юридических изданиях; выступлениях на конференциях и семинарах: международном семинаре «Бикамерализм в Европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций» (г. Москва, 22-23 мая 2003 г.), научно-практической конференции «Конституционный статус верхних палат парламентов» (г. Москва, 15 декабря 2004 г.), семинаре-совещании «О создании и внедрении специализированной информационной системы «Парламентский портал» в сети Интернет» (г. Москва, 24 июня 2005 г.), всероссийской научной конференции «Сравнительное изучение парламентов и опыт парламентаризма в России: Выборы, голосование, репрезентативность» (г. Санкт-Петербург, 15-16 декабря 2005 г.), международной конференции «Европейский парламентаризм: история и современность» (г. Санкт-Петербург, 28 апреля 2006 г.); апробированы в процессе прохождения практики в Совете Федерации Федерального Собрания РФ; внедрены в учебный процесс Международной академии предпринимательства и Московского гуманитарного университета.

Структура и объем диссертации определяются целью и задачами исследования. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе. Излагаются методики проведения исследования, полученные в его результате теоретические и практические выводы и предложения.

Первая глава диссертации называется «Парламентский контроль как одна из организационно-правовых форм реализации контрольных функций законодательной власти в Российской Федерации». В ней исследуются сущность, основные признаки, системно-структурное устройство парламентского контроля в России, а также его роль и место в системе социального контроля.

В первом параграфе первой главы («Сущность, основные признаки и системно-структурное устройство парламентского контроля в Российской Федерации») делается вывод о том, что существует несколько теоретических подходов к вопросу о парламентском контроле: 1) при рассмотрении парламентской деятельности парламентский контроль не является предметом самостоятельного рассмотрения, так как основное внимание специалистов сосредотачивается на освещении компетенции Федерального Собрания РФ в целом; 2) существует двойственная позиция, признающая существование лишь отдельных элементов контрольной деятельности парламента; 3) контрольная функция парламента ограничивается лишь сферой контроля за исполнением Правительством федерального бюджета; 4) при анализе полномочий парламента не выясняется сущность парламентского контроля, а выделяются только его основные формы; 5) контроль за исполнительной властью рассматривается и применительно к полномочиям каждой палаты Федерального Собрания РФ, в связи с чем выделяются, например, основные направления контрольной деятельности Совета Федерации РФ; 6) парламентский контроль анализируется в контексте роли комиссий и комитетов палат в контрольной деятельности парламента, а также с учетом обобщенной характеристики полномочий парламентариев и функционирования специализированных контрольных органов, формируемых парламентом; 7) сосредоточение теоретического материала, касающегося контрольной деятельности парламента, в учебных специальных курсах по парламентскому праву. Этот подход создает предпосылки для формирования теории парламентского контроля и требует своего дальнейшего развития.

Во втором параграфе первой главы («Роль и место парламентского контроля в системе социального контроля») делается вывод о двойственной природе парламентского, являющегося одним из направлений социального контроля. Однако к оценке этого направления, представляющего собой особую модификацию социального контроля, возможны два подхода.

Во-первых, это признание парламентского контроля одним из элементов общественного контроля за государственной деятельностью. Во-вторых, это отнесение парламентского контроля к формальному внешнему социальному контролю, ориентированному на применение санкций к нарушителям, в том числе посредством привлечения их как к политической, так и к юридической ответственности. Первый подход обусловлен тем обстоятельством, что парламент, депутаты, органы парламента олицетворяют собой гражданское общество и одновременно являются его базовыми организационными звеньями. Следуя принципу приоритета интересов гражданского общества по отношению к интересам государства, общественный, в том числе парламентский контроль является гарантом прав и свобод человека и гражданина, условием гармонизации интересов общества и государства.

Сопоставляя парламентский контроль с иными элементами системы общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, диссертант признает, что парламентскому контролю в системе общественного контроля за деятельностью исполнительной власти принадлежит более весомая роль: наличие конституционно-правовой основы, устанавливающей его направления, формы; возможность учредить и обеспечить функционирование специализированных органов парламентского контроля; существование гарантий контрольных полномочий федерального и региональных парламентов.

Второй подход к выяснению роли и места парламентского контроля в системе социального контроля обусловлен тем, что для надлежащего осуществления государством регулирующей функции в новых условиях требуется оптимальная система государственного контроля за исполнением законов, других нормативных актов, норм, стандартов, правил, контроля за решением государственных задач и своевременного устранения выявляемых нарушений.

Выясняя соотношение парламентского контроля и иных видов контроля, признаваемых в качестве форм государственного контроля, автор указывает на два принципиальных момента. Во-первых, элементами системы государственного контроля могут быть признаны специальный (функциональный) парламентский контроль (финансовый контроль за исполнением бюджета) и контроль за соблюдением прав и свобод человека. Во-вторых, парламентский контроль по отношению к основным видам деятельности государства выступает в качестве организационно обособленной функции, контролирующей только правильность действий и решений, принимаемых в русле соответствующего направления деятельности государства. Исполнительная же власть не вправе выступать в качестве контролирующей инстанции, проверяющей правильность деятельности парламента.

В третьем параграфе первой главы («Правовая модель федерального парламентского контроля») делается вывод о том, что процесс становления правовой модели федерального парламентского контроля и развития следует дифференцировать на несколько этапов.

Во-первых, это советский период, когда общесоюзный парламент и Верховный Совет РСФСР обладали, как законодательными, так и контрольными полномочиями, опираясь на систему органов народного и партийного контроля. Во-вторых, это этап начала либерально-экономических реформ и перехода к рыночным отношениям, в рамках которого с одной стороны были упразднены практически все виды государственного контроля с ликвидацией соответствующих органов, а с другой — наблюдалась определенная активизация контрольных полномочий Верховного Совета РСФСР. В-третьих, это этап конституционно-правовой реформы 90-х годов ХХ века, предметом которой являлся ряд законопроектов, отражавших стремление их авторов сохранить конституционно-правовые нормы, регламентирующие контрольную функцию парламента либо в качестве одной из основных, либо как направление деятельности комитетов, комиссий парламента. В-четвертых, это этап нового конституционно-правового поля России в соответствии с Конституцией РФ 1993 г., создавший предпосылки для определенных направлений, форм и процедур парламентского контроля в ограниченном варианте. Для данного этапа характерно принятие законодательных актов, посвященных только статусу таких органов парламентского контроля как Счетная палата и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Целесообразно консолидировать нормы, регламентирующие федеральный парламентский контроль в едином федеральном законе. Диссертант на основе анализа проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», рассматривает вопрос о возможности признания Счетной палаты РФ органом государственной власти с особым статусом как независимого конституционного органа финансового контроля. Следует согласиться с позицией авторов, которые ставят вопрос о становлении в России особой контрольной ветви власти, а также об оформлении этого процесса федеральным законом о государственном аудите.

Вторая глава диссертации называется «Правовой и организационный механизм осуществления парламентского контроля за деятельностью институтов исполнительной власти». В ней исследуются правовая модель федерального парламентского контроля, контрольные полномочия законодательных органов субъектов РФ и их правовая регламентация, а также конституционные варианты регламентации парламентского расследования в законодательстве зарубежных стран и их применимость для условий России.

В первом параграфе второй главы («Формы реализации парламентского контроля за деятельностью институтов исполнительной власти») делается вывод о существовании следующих основных подходов к регламентации парламентского расследования в российском законодательстве: 1) парламентское расследование может непосредственно регламентироваться нормами основного закона страны; 2) парламентское расследование может регламентироваться как конституционно-правовыми нормами, так и нормами специального правового акта, входящего в систему парламентского законодательства; 3) основной закон страны, фиксируя принцип разделения властей, лишь создает предпосылки для парламентских расследований. В этом случае возможны решения Верховного Суда страны по данному вопросу и принятые на этой основе специальные нормативно-правовые акты (США).

Правовая модель парламентских расследований в России испытала на себе влияние третьего варианта, поскольку соответствующая поправка в Конституцию РФ не вносилась, а сам закон в определенной степени гармонизирован с нормами Конституции РФ 1993 года. Однако негативным моментом такой регламентации в РФ стало максимальное ограничение предмета парламентского расследования. Поэтому было бы оправданным учесть зарубежный опыт, согласно которому предмет парламентских рас следований определяется в лаконичной форме как круг вопросов, имеющих государственное или общественное значение.

Во втором параграфе второй главы («Парламентские расследования как форма реализации контрольных полномочий Федерального собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации») анализируются вопросы правового обеспечения данного процессуального производства на федеральном и региональном уровнях. Определяется состояние его правовой регламентации в советский период, в условиях конституционно-правовой реформы, а также определяются и анализируются различные подходы к созданию правовой основы парламентских расследований, имевшие место с 1993 года по настоящее время.

Исследование конкурировавших между собой законопроектов позволило выделить основные подходы к решению этой проблемы: 1) регламентация процесса парламентского расследования двумя законами, соответственно посвященными процедурам расследования и статусу постоянного комитета Федерального Собрания РФ по парламентским расследованиям; 2) регламентация парламентского расследования отдельным законом в русле конституционных полномочий, как Государственной Думы РФ, так и Совета Федерации РФ; 3) законодательное определение в отдельном законе статуса Коллегии Уполномоченных прокуроров в РФ с учетом опыта функционирования в США института независимых прокуроров с целью создания правового механизма оценки материалов парламентских расследований. Результаты этой нормотворческой деятельности были учтены в принятом в 2005 году Федеральном законе «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Однако этот закон в основном усилил возможности правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека, его взаимодействия в этом направлении с палатами Федерального Собрания РФ, не расширив предусмотренные Конституций РФ контрольные функции законодательной ветви власти по отношению к другим ветвям власти. Современные возможности российского парламента в области контроля за исполнительной властью посредством парламентского расследования весьма ограничены. Сложностью отличается и процедурный аспект создания комиссии для парламентского расследования, которая может быть сформирована лишь по инициативе двух палат парламента. Поэтому оправданными являются поправки в Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ», уточняющие предмет этого процессуального производства и допускающие возможность его осуществления палатами парламента.

В третьем параграфе второй главы («Контрольные полномочия законодательных органов субъектов Российской Федерации и их правовая регламентация») анализируется процесс становления и развития правовой модели законодательных органов субъектов РФ, и на этой основе выделяет и анализирует ее составные компоненты.

Первый блок данной модели образуют конституционные (уставные) нормы, отличающиеся следующими особенностями: 1) в статьях отдельных конституций (уставов) субъектов РФ декларируется право законодательного органа осуществлять по вопросам своего ведения депутатский контроль, проводить депутатские слушания и расследования; 2) к его ведению может быть отнесено право осуществлять контрольные функции, в пределах и формах, установленных законами субъекта РФ; 3) при определении компетенции законодательного органа основной акцент ставится на его праве осуществлять контроль за соблюдением законов; 4) в основном законе субъекта РФ могут просто перечисляться отдельные полномочия контрольного характера; 5) в конституциях (уставах) прослеживается тенденция к «увязыванию» нормотворческой и контрольной деятельности, то есть законами субъектов РФ должны утверждаться решения регионального парламента; 6) конституционные (уставные) нормы могут детально определять контрольные полномочия парламента адекватно основным направлениям парламентского контроля.

Второй блок анализируемой правовой модели образуют нормы законов субъектов РФ об основах организации и деятельности законодательных органов, отличающиеся следующей спецификой: 1) нормы, детально регламентирующих парламентский контроль консолидированы в автономной главе; 2) функции и контрольные полномочия парламента регламентированы одной отдельной статьей; 3) лишь отдельные контрольные полномочия парламента включены в отдельную статью; 4) и контрольные, и организационные возможности законодательного органа предусматривает отдельная статья; 5) контрольной деятельности парламента посвящены отдельные части статей; 6) контрольные функции (полномочия парламента) обозначены в общем виде (без детализации); 7) контрольные полномочия фиксируются в числе иных полномочий парламента; 8) нормы, посвященные регламентации парламентского контроля, отсутствуют.

Третий блок анализируемой модели составляют нормы законов, устанавливающие статус депутатов законодательных собраний субъектов РФ и определяющие наряду с иными и полномочия контрольного характера.

Четвертый блок — специальные законы, регламентирующие контрольные функции законодательного органа субъекта РФ в целом, а также в бюджетно-финансовой сфере. В отдельных субъектах РФ, где учрежден институт уполномоченного по правам человека, приняты законы, определяющие статус этого органа парламентского контроля.

В четвертом параграфе второй главы («Конституционные варианты регламентации парламентского расследования в законодательстве зарубежных стран и их применимость для условий Российской Федерации») исследован вопрос регламентации парламентского контроля в отечественном законодательстве и законодательстве зарубежных стран, и выделены следующие тенденции его правового оформления:

1) фиксация положений, посвященных контрольной деятельности, в главах (разделах), устанавливающих компетенцию, предмет ведения парламента;

2) консолидация соответствующих норм в отдельных автономных разделах основных законов;

3) наличие в национальных конституциях норм, позволяющих парламенту учредить, а в ряде случаев и определить содержание деятельности органов парламентского контроля (контрольно-счетные палаты, парламентские комиссары);

4) абсолютизация в основном законе президентского контроля при одновременной регламентации и ряда контрольных полномочий парламента;

5) фиксация контрольных полномочий, как в главах (разделах), посвященных статусу парламента, так и в специальном законе.

Проведенный анализ показал, что может быть создан различный законодательный механизм парламентского контроля. Оптимальным, по мнению диссертанта, является вариант определения на конституционном уровне в консолидированной форме контрольных полномочий, создающий основу институту «контрольной власти» парламента.

В заключении автором кратко подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются основные теоретические выводы и наиболее значимые практические предложения.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

1. Стенина В.К. Счетная палата в системе органов финансового контроля Российской Федерации // Налоги. — 2004. — № 36. — 0,8 п.л.

2. Стенина В.К. Финансовый контроль и основные полномочия Счетной палаты Российской Федерации // Налоги. — 2004. — № 37. — 0,3 п.л.

3. Стенина В.К. Конституционно-правовые положения стран СНГ, определяющие финансово-экономические аспекты государственной политики // Налоги. — 2005. — Выпуск первый. — 0,5 п.л.

4. Стенина В.К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках // Юридический мир. — 2007. — № 4. — 0,7 п.л.

5. Стенина В.К. Становление института парламентского контроля в России // История государства и права. — 2007. — № 6. — 0,6 п.л.

Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

6. Стенина В.К. Конституционно-правовые основы финансового контроля во Франции // Экономика и право. — 2006. — № 3. — 0,5 п.л.

7. Стенина В.К. Парламентский контроль и парламентское расследование в парламентских республиках и монархиях // Международное публичное частное право. — 2007. — № 2. — 0,5 п.л.

8. Стенина В.К. Участие в конференции «Оценка эффективного использования бюджетных средств 2006 г.» // Доклад «Тезисы к проекту федерального бюджета 2006 г.». — 2005. — Октябрь. — 0,5 п.л.